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中国财政预算信息公开制度之初探
发布日期: 2015-03-24 14:33:30 作者: admin 点击数:0

     财政预算乃指国家的财政收支计划,并作为国家分配公共资金与调控宏观经济的工具,反映了政府政策的方向与范围,虽是政府的资金运用,然究其实质面乃涉及国民收入之分配,政府政策之导向亦与人民生活有诸多影响,从而预算信息的公开透明化于民主国家当为财政制度之重要部分。

     简言之,预算信息公开有如下功能:

     一、 保障公民知情权、监督权:

    财政资金取之于民,人民对政府如何运用该笔资金当有知悉权,且亦有对之发表异议与评论的监督权利,透过向社会公开财政预算的内容,使人民实践民主参与,达到民主法治的宪法目标。

     二、 约束公权力依法行政,防止权力腐败:

     阳光是最好的防腐剂,透过向社会公开财政预算信息以实行监督,使公权力部门不得恣意运用公共资金,约束其在全民监督下从预算的编制、批准到执行严格恪守法律,不因信息的垄断有恶意沾染公共资金的空间。

     三、 加强预算执行,提高财政资金之使用效率:

     预算涉及政策执行,预算的公开有利于建构财政体制,并促进民主理财,推进财政预算的科学化与合理化,并透过信息透明化,提升财政预算执行的效率。

    在现行财政信息公开实务中,根据《政府信息公开条例》等规定向财政部申请公开遭拒的案例层出不穷,目前中国财政预算信息公开制度无法顺利达到先进国家的水平而停留原地踏步,综合诸多学者与本文见解,主要有以下问题存在:

     1. 法制保障严重不足

     首先,目前作为预算基本法地位的《预算法》全法并未对预算公开作出明确规定,使预算公开无具有法律位阶之规定可资依循,而直接明定预算公开的《政府信息公开条例》于法律体系中又仅为国务院制定的行政法规,法律的权威性不足,从而削弱了强制预算公开的法律强制性。

     其次,《政府信息公开条例》与现行《保守国家秘密法》(下称《保密法》)亦发生扞格,阻碍预算信息的完全公开。由于《保密法》于实体法上对「何谓国家秘密」采取了广泛的模糊界定,并赋予了国家秘密事项相关机关单位具体界定国家秘密范围的权力,使政府部门容易以《保密法》为武器,轻易突破位阶仅为行政法规的《条例》,增加了任意限制公开范围的可能。

     再者,对于预算究竟应如何公开,多数先进发达国家皆有制定专门法规加以规范,如美国《自由信息法案》即明确规定了政府向民众提供政府信息的相关义务与细节操作、程序等,台湾亦制定了《政府信息公开法》作出相关规定,反观中国现行预算公开方式与细部内容多仅有财政部发布的规范性文件,欠缺专门性法规,造成如任星辉案中显现的公开程序紊乱等问题。

     2. 预算公开监管缺位

    《预算法》明确赋予中央与各级人大对于预算的审批等权利,人大作为代表人民的代议机构,审批与监督国务院或同级政府提交之预算案即为狭义上预算公开,以实现权利(立法)机关对财政(行政)机关的制衡与监督力量,惟现行向人大公开预算仍有诸多缺失,包括《预算法》本身并未规定否决预决算的效果、因行政权力过大而使立法部门实质上对其不构成足够强度约束力,加诸人大本身多缺乏对财政预算审查与监督具有一定程度专业性的代表与委员,以至于无法发挥狭义公开的具体功能。

    3. 预算信息质量简陋

    目前的预算信息公开之质量问题,可以从两方面加以观察:

    (1) 公开内容细节不足且专业性过强,易流于形式

     现行预算草案的内容主要有「三个账本」,包含「收入分类账」、「支出功能分类账」及「支出经济分类账」,并各自依照「类-款-项-目」以数字代号的模式撰写,而目前预算草案公开之部分多仅至「款级」或「项级」,完整性不足,诸多政府部门甚至未将多笔行政预算与「三公经费」公开,已公开者亦多无法明确辨别资金的具体去向,并欠缺文字与图表的辅助说明,内容晦涩难解,专业性过强而仅为形式而非实质意义上的预算公开。

    (2) 政府部门间信息公开之进展不一,公开方式管道欠缺多元性

     因目前财政体制上尚有财权与事权(与财力和事权)不匹配的现象尚未解决,使中央与地方各级政府预算与收支间发生严重问题,地方政府因而多倚靠增加地方债务加以应对增加的事权与平衡预算,在一定程度上造成预算公开的障碍。

     另外,因基层政府之预算管理基础尚属薄弱,又如前述欠缺对于预算信息公开的统一可操作性专门规定,不仅公开的信息真实性与准确性较低,无法判断预算的合理性,更容易加深人民对预算的不信任。

     4. 公权机关与公众观念有待提高

     在公权机关方面,因长期政治活动维持不公开,使官员缺乏作为「公仆」的服务精神,而习于将政府信息作为秘密,未能确立「阳光财政」的正确思想观念。以前述三峡工程基金案为例,仍可观察出多数官员未将预算信息公开视为常态,不仅于申请公开给予刁难,或以有关部委出台的规范性文件限缩应公开之信息范围者,甚而将应依规定公开的三公经费支出移作其他专项支出,以掩盖过高的三公经费支出,无视于强制预算公开的目的与功能,恣意滥权操作预算信息的真实性。

    在社会民众方面,多数民众对自身拥有的财政预算监督权利观念过于淡薄,对于预算信息内容公开多处于被动状态,民主参与程度不高,无法有效促使政府部门正视预算公开之不足。如前述三峡工程基金案,即有其他民众质疑诉财政部的北京市民任星辉的目的仅是哗众取宠,对于预算公开多持冷漠态度。